【国土空间规划】镇村域国土空间规划的单元式编制与管理——上海市郊野单元规划的发展与探索 | 上海城市规划

面对新时代国土空间规划体制改革和全面启动规划编制的要求，本文首先梳理阐述2012年至今上海郊野单元规划从1.0到3.0版的实践探索，包括空间规划体系构建、单元划分、核心内容演变、全域空间管制、单元图则管理、编审实施机制等方面。其次探讨上海郊野单元规划背后的责任与权益、从1.0到3.0版乡村空间治理的思维转变、规划的实践模式与目标导向等问题。最后结合对中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称“《若干意见》”）的认识，对今后的贯彻实施进行展望。

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实践与探索：上海郊野单元规划的发展历程与主要特色

上海自2012年开始以郊野公园、不同城镇化阶段的新市镇为试点，探索郊野单元规划的编制与实施管理。以建制镇（乡）/街道的城市开发边界外区域为规划范围，至今郊野单元规划已历经3次改版。其中，上海郊野单元规划1.0版（简称“1.0版”）和上海郊野单元规划2.0版（简称“2.0版”）累计完成约70%的规划编制；新一轮的郊野单元（村庄）规划，即上海郊野单元规划3.0版（简称“3.0版”）正结合乡村振兴战略和“上海2035”总规的实施，在各区有序开展（截至2019年6月，约有60%完成编制），计划2019年底实现全覆盖。

1.1  1.0版：规划的创立与战略思考

1.1.1  主要背景

2008年上海规划、国土两局合并后，整体进入城乡统筹、两规合一阶段，2010年“2020土总规”获批后，“集中建设区”作为各级部门管理和资源投入的重点，边界内设置了清晰的规划土地管理政策，并以2010版城乡规划条例和控规准则规范为依据推进城镇单元控规的全覆盖。

2010年底上海开始研究乡村地区“两规合一”规划编制方法，2012年底提出“郊野单元规划”，2013年相关配套政策出台，2014年3月1.0版规划编制导则下发，乡村地区的综合管理平台建立，规划在乡村地区的统筹、引领和指导作用得以逐步发挥。

1.0版郊野单元规划以土地整治为综合平台、以增减挂钩为政策工具，主要包含农用地整治、建设用地整治和专项规划整合3项内容。

上海1.0—3.0版郊野单元规划定位效力、核心内容、编审流程和配套政策的演变

1.1.2  主要特色

（1）率先提出在乡村地区实行全覆盖、网格化单元管理的思路

首先从利于上位规划指标落地、规划土地精细化管理、区域统筹和实施弹性方面考虑，确定是全覆盖、网格化单元管理；其次为保障规划全覆盖的有效推进和实施操作，考虑行政主体事权，确定单元范围划示以镇界为主要参考；最后界定郊野单元是在城市开发边界外乡村地区实施规划和土地管理的基本地域单位，是乡村地区统筹各专项规划的基本网格，原则上以镇域城市开发边界外区域为1个基本单元，单元范围的大小为40—70km²。

（2）尝试搭建乡村地区空间规划体系，构建边界外4级土地整治规划体系

不拘泥于规划的法定性和完整性，通过土规重点专项—土地整治规划的4级体系构建，将城乡空间布局优化、低效建设用地减量化和土地综合整治的思路贯穿始终。

上海乡村地区空间规划体系的演变

（3）创新规划空间奖励机制，保障镇乡土地发展权

在整合衔接国家已有的增减挂钩、土地整治等实施政策基础上，上海根据自身特点，创新形成政策包，包含：减量化后“拆三还一”的类集建区规划空间奖励机制、建设用地增减挂钩的指标和资金叠加、农地流转大户经营、已批控规适度调整、类集建区中集体留用造血用地定向出让、年度建设用地减量化计划与土地出让计划、新增建设用地计划联动考核管理等。

1.2  2.0版：规划的衔接与内容完善

1.2.1  主要背景

2014年5月，上海启动新一轮城市总体规划的编制。2015年6月，按照国家推进生态文明建设的总体部署，衔接正在编制的市、区、镇（乡）3级“2035总规”，展开2.0版郊野单元规划的研究。2.0版郊野单元规划延续1.0版的成果精髓，主要内容包含：（1）承接上位规划要求，明确近期发展目标；（2）强化空间统筹布局，细化近期空间落地和土地利用；（3）整合近期重点建设项目，实行单元图则管理。

1.2.2  主要特色

（1）衔接“2035总规”新要求，确立了一套完整的成果形式

新市镇总规为上位规划，统筹全镇域空间布局，保障底线型、公益性设施空间，指导近期项目建设；郊野单元规划为下位规划，聚焦边界外乡村地区，在衔接远期的基础上着重近期建设任务、减量与新增空间、指标的统筹和落实。

2.0版郊野单元规划在成果应用上突出层级简化和一张图管理，使基层领导“看得懂、愿意用、可优化”，形成一套完整的成果形式，包括“1个文本+1个项目库+1套图则”。

（2）首次使用单元图则管理，落实建设空间、农业空间和生态空间的管控要求

1.0版借鉴城镇地区控规图则的编制方法，形成建设用地地块控规图则的样式，到2.0版在探索全域空间用途管制的基础上形成单元图则的样式，并开始应用。

上海郊野单元规划1.0—3.0版规划图则的演变

（3）细化镇村建设用地管制分区，延用空间奖励机制

根据2.0版的镇村发展需求，更细致地区分镇村建设用地管制分区。2.0版尝试建立静态的规划“天花板”管控和以5年为时间单元实施推进的动态机制，分阶段推进乡村地区低效建设用地减量化。在确认全市平均拆建比的基础上，延续空间奖励政策，保障乡镇发展权。

1.3  3.0版：规划的统筹与实施管理

1.3.1  主要背景

2017年10月国家“乡村振兴战略”的提出、12月“上海2035”总规的正式批复以及2018年3月的国务院机构改革——自然资源部的成立，是3.0版升级的主要背景。3.0版郊野单元规划在延续前两版核心内容的基础上，衔接新时代国土空间规划建构的主要任务、乡村振兴工作平台的搭建，主要包括：（1）加强现状排摸，合理确定规划目标，策划乡村产业振兴路径；（2）强化全域空间、全地类统筹布局，优化建设用地、基本农田和其他自然资源布局，推进国土综合整治，加强乡村风貌引导；（3）形成近期行动计划，制定单元图则，指导各村项目实施。

1.3.2  主要特色

（1）完善乡村国土空间规划体系和实施管理，系统解决规划编制、调整、用途管制和项目建设等问题

与1.0版以土地整治体系为切入点相似，3.0版坚持以人民为中心，关注基层需求，以农村宅基地和农民相对集中居住点为切入点，重点聚焦“E+X+Y”村庄布局体系的层层落实和分类引导。构建“村庄布局规划（总体规划层次）—郊野单元（村庄）规划（详细规划层次）—村庄规划设计（项目实施层次）”3级乡村国土空间规划体系。

上海某镇镇级村庄布局规划图

（2）合并编制镇村域国土空间规划，下放审批权，完善实施主体体系

郊野单元（村庄）规划将原镇域层面的郊野单元规划和村域层面的村庄规划合并编制。一是在郊野单元内的乡村单元划分上，更讲究因地制宜和灵活适度。二是在规划审批上，参照原村庄规划审批程序，将审批权下放至区政府，上海市规划资源部门负责备案入库。三是结合上海实际，围绕“两级政府、三级管理”的管理体制，郊野单元规划一直以镇一级政府作为实施主体。

（3）进一步认知乡村产权制度，完善全域空间管制机制，分区分类实施用途管制

1.0和2.0版投入大量的精力对乡村地区产业用地的产权、使用现状、生产效益等进行梳理分析，甄别减量或保留，3.0版除了关注保留产业用地的存量利用和转型升级外，重点聚焦农村宅基地布局优化和农民居住环境改善。

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责任与权益：从1.0版到3.0版乡村空间治理的思维转变与模式总结

2.1  规划的定位转变与弹性适应

（1）规划定位效力从专项规划变为详细规划

1.0版和2.0版郊野单元规划更多地承担了镇域层面边界外区域的专项规划职责，规划批复后仍需要通过编制详细层面的规划，作为核发“一书三证”的依据。3.0版在延续前两版核心作用的基础上，将郊野单元规划和村庄规划合并编制，突出实施导向，通过图则落实规划管控内容。

（2）取消规划空间奖励，探索乡村规划弹性适应和动态管控机制，实行图则分类表达

1.0版和2.0版产生应用于新市镇总规还未启动及启动编制初始时期，是乡村空间治理技术路径和管理思维的磨合碰撞时期，一定程度上担任了过渡期总体层次上下级政府博弈的责任规划的角色；3.0版属于详细层次的、与现有及潜在土地权利人博弈的权益规划，在建设用地天花板锁定、全域统筹的前提下，不再需要统一的“拆几还几”政策，而是结合镇村实际需求以用定减、以减定增，更多地关注农民、集体经济组织等的权益保障和优质项目的实施落地。

2.2  规划的实践模式与目标导向

构建全域覆盖、分层管理、分类指导的国土空间规划体系，不断完善和优化各层次规划的定位、编制要求和管理意见/规程，并将其作用的发挥与城乡行政管理体系、事权划分、空间治理规则设置密切关联，实现空间、政策和行动的融合，是上海在国土空间规划编制与实施管理中始终坚持的做法。从1.0版到3.0版，“试点规划+编制导则+配套政策”组合拳实践模式没有变，始终坚持问题导向、需求导向和实施导向没有变。

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结语与展望

《若干意见》对乡镇国土空间规划和乡村规划的编制提出“侧重实施性、因地制宜、单元式合并编制”等原则性要求，各地可以根据发展阶段、过渡期规划体系和法规的衔接等因素，对镇村域国土空间规划的定位、编审主体、编制方法和内容进行符合实施逻辑和需求的创新探索。上海郊野单元规划，尤其是3.0版，其定位、内容侧重和管制方式与国家最新要求具有内在的一致性，同时也体现了上海的特点；对于在其他地区的适用性，则需要进一步探索。

镇村域（或称为乡村地区）国土空间规划的编制和实施管理因其区域范围的广袤性和内容资源的复杂性，需要坚持体系构建、技术标准、管理手段、实施机制上的协同创新，从而提升乡村地区国土空间规划水平，确保规划能用、管用、好用。

详情请关注《上海城市规划》2019年第3期《镇村域国土空间规划的单元式编制与管理——上海市郊野单元规划的发展与探索》，作者：杨秋惠，上海市城市规划设计研究院。

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